Goncalves c. Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada



Loi sur la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral et Loi sur l’emploi dans la fonction publique

Coat of Arms - Armoiries
  • Date:  20170626
  • Dossier:  EMP-2015-9876, 2016-10487 et 2016-10673
  • Référence:  2017 CRTESPF 2

Devant une formation de la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral


ENTRE

STELLA GONCALVES

plaignante

et

COMMISSAIRE DE LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA

défendeur

et

AUTRES PARTIES

Répertorié
Goncalves c. Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada


Affaire concernant des plaintes pour abus de pouvoir déposées en vertu de l’alinéa 77(1)a) de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique


Devant:
Bryan R. Gray, une formation de la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral
Pour la plaignante:
Frank Janz, Syndicat des employé-e-s du Solliciteur général
Pour le défendeur:
Zorica Guzina, avocate
Pour la Commission de la fonction publique:
Louise Bard (observations écrites)
Affaire entendue à Vancouver (Colombie-Britannique),
les 25 et 26 avril 2017.
(Traduction de la CRTESPF)

MOTIFS DE DÉCISION

I. Introduction

1        La plaignante, Stella Goncalves, a été la candidate non retenue dans le processus interne non annoncé pour une nomination intérimaire (numéroté 15-RCM-ACIN-P-E-SUR-ISOC-MCS-51651) au poste de superviseur du Registre national des délinquants sexuels (le « RNDS »), classifié au groupe et au niveau AS-02, à la Section des crimes graves de l’Équipe des sciences du comportement de la Division « E » de la Gendarmerie royale du Canada (la « GRC ») (employés du service public), à Surrey, en Colombie-Britannique.

2        La plaignante a allégué que le défendeur avait abusé de son pouvoir lors de l’application des critères de mérite, puisqu’il a fait des erreurs en déterminant que la personne nommée possédait toutes les qualifications essentielles dans le cadre de l’évaluation basée sur les connaissances. En ce qui concerne le dossier EMP-2016-10487, dans ses allégations du 15 juillet 2016, elle a soulevé une allégation de partialité, mais elle n’a présenté aucun élément de preuve à cet égard et ne l’a pas mentionné dans son plaidoyer final. Par conséquent, l’allégation de partialité ne sera plus mentionnée en l’espèce.

3        Le commissaire de la GRC (le « défendeur ») a nié l’allégation. Il a soutenu que le comité d’évaluation avait agi de façon appropriée et que la personne nommée possédait les qualifications essentielles.

4        La Commission de la fonction publique (la « CFP ») n’était pas présente à l’audience. Elle a présenté des observations écrites détaillées sur le cadre réglementaire et stratégique à l’appui des processus de nomination dans la fonction publique fédérale. Je remarque que la CFP ne s’est pas prononcée sur le bien-fondé des allégations dans cette affaire.

5        Avec appréhension, le défendeur a indiqué que le processus de nomination était [traduction] « informel ». Pour les motifs qui suivent, je conclus que la plaignante a établi, au moyen d’éléments de preuve clairs et convaincants, que le défendeur a porté peu d’attention aux formalités de nomination énoncées dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (L.C. 2003, ch. 22, art. 12 et 13; la « Loi »). Je conclus également que le défendeur a rédigé un exposé des faits à l’appui de la nomination qui contenait une fausse déclaration à l’appui de la qualification essentielle, qu’il a omis d’évaluer une qualification essentielle ou d’en consigner l’évaluation, et qu’il a estimé à tort que la personne nommée possédait toutes les qualifications essentielles.

6        Compte tenu de ces nombreuses erreurs et omissions et de ce mépris pour la Loi, j’estime qu’il y a eu abus de pouvoir et j’ordonne au défendeur de révoquer la nomination intérimaire.

7        Trois plaintes ont été déposées relativement à cette nomination intérimaire et ses récentes prolongations. Le dossier EMP-2015-9876 fait référence à la nomination intérimaire du 14 avril 2015 au 3 juin 2016. Le dossier EMP-2016-10487 fait référence à la nomination intérimaire subséquente, qui est généralement nommée une prolongation, et qui a eu lieu du 4 juin 2016 au 2 septembre 2016. Le dossier EMP-2016-10673 fait référence à une autre prolongation de la nomination intérimaire, du 3 septembre 2016 au 1er janvier 2017. La première plainte a été déposée le 22 juillet 2015 et les plaintes subséquentes ont été déposées le 7 juin 2016 et le 12 septembre 2016, conformément à l’alinéa 77(1)a) de la Loi.

8        La Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique a regroupé les deux premières plaintes le 27 juin 2016.

9        Le 19 juin 2017, la Loi modifiant la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, la Loi sur la Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique et d’autres lois et comportant d’autres mesures (S.C. 2017, ch. 9), a reçu la sanction royale, modifiant le nom de la Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique pour devenir la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral (la « Commission »).

II. Contexte

10        La plaignante a environ 14 ans d’expérience dans la fonction publique. Durant les quatre dernières années, elle a travaillé au bureau du RNDS de la GRC, à Surrey. Dans son témoignage, elle a fait valoir qu’elle est une personne compétitive, qu’elle ne ménage pas ses efforts au travail et qu’elle prend ses fonctions au sérieux.

11        Le congé de maternité prévu de la gestionnaire titulaire du RNDS a été soudainement devancé et la direction a décidé qu’elle devait agir très rapidement pour doter le poste de gestionnaire intérimaire du RNDS. Deux candidates ont présenté leur curriculum vitae pour la nomination non annoncée et on leur a donné un préavis d’un jour pour leur entrevue. Les candidates ont passé leur entrevue le même jour, à 9 h et à 11 h, respectivement.

12        Deux membres du comité d’évaluation ont chacun préparé leur propre liste de questions d’entrevue. Le troisième membre du comité, Lisa Cheung, qui était la gestionnaire du personnel administratif de la section des crimes majeurs de la GRC à Surrey, a précisé que son rôle consistait principalement à veiller à ce que les documents nécessaires au processus soient préparés et d’assurer la liaison avec les services des ressources humaines en vue d’offrir son appui. Le comité d’évaluation s’est retiré pour de brèves délibérations pendant la pause-repas et la plaignante a été informée vers 14 h, l’après-midi même, qu’elle n’avait pas été retenue.

13        La plaignante a mentionné que son gestionnaire, le sergent Felker, qui présidait le comité d’évaluation, lui avait dit que même si elle était pleinement qualifiée, elle n’avait pas obtenu la nomination puisque le comité estimait que son amitié avec ses collègues de travail entraînerait des difficultés dans l’exercice de ses fonctions de supervision.

14        L’avocate du défendeur s’est opposée à certaines des questions posées aux deux témoins, au motif qu’elles concernaient des allégations qui ne figuraient pas dans la plainte initiale. Sans citer spécifiquement l’affaire, l’avocate a cité le principe généralement suivi dans Burchill c. Procureur général du Canada, [1981] 1 C.F. 109 (C.A.), qui interdit de modifier le fond d’un grief après son renvoi à l’arbitrage. Lors de mon examen des plaintes, j’ai rejeté l’objection, puisque la deuxième plainte portait directement sur le fait qu’il a été conclu à tort que la personne nommée avait réussi son examen écrit. Par conséquent, le défendeur avait été informé de manière claire et évidente de cet aspect des allégations de la plaignante.

III. Analyse

15        Le paragraphe 77(1) de la Loi prévoit que tout candidat non retenu dans la zone de sélection d’un processus de nomination interne peut présenter une plainte à la Commission pour indiquer qu’il n’a pas été nommé ou proposé pour une nomination en raison d’un abus de pouvoir. La plaignante a le fardeau de démontrer, selon la prépondérance des probabilités, que le défendeur a abusé de son pouvoir (voir Tibbs c. Sous-ministre de la Défense nationale et al., 2006 TDFP 8, aux paragraphes 49 et 55).

16        Le paragraphe 30(1) de la Loi précise que les nominations internes à la fonction publique sont fondées sur le mérite. L’alinéa 30(2)a) de la Loi précise qu’une nomination est fondée sur le mérite lorsque la personne à nommer possède les qualifications essentielles pour le travail à accomplir, de la manière prévue par l’administrateur général.

17        La Loi ne prévoit aucune définition de l’expression « abus de pouvoir », mais elle indique ce qui suit au paragraphe 2(4) : « [i]l est entendu que, pour l’application de la présente loi, on entend notamment par abus de pouvoir la mauvaise foi et le favoritisme personnel ».

18        Comme l’a noté la présidente Ebbs de la Commission dans sa récente décision, Ross c. Commissaire du Service correctionnel du Canada, 2017 CRTEFP 48, au paragraphe 14, la « Commission et l’ancien Tribunal de la dotation de la fonction publique (le « Tribunal ») ont établi que le paragraphe 2(4) de la Loi doit être interprété de façon générale ».

19        Par conséquent, l’expression « abus de pouvoir » ne doit pas être limitée à la mauvaise foi et au favoritisme personnel. Dans Canada (Procureur général) c. Lahlali, 2012 CF 601, aux paragraphes 21 et 38, la Cour fédérale a confirmé que la définition d’« abus de pouvoir » du paragraphe 2(4) de la Loi n’est pas exhaustive et qu’elle peut comprendre d’autres formes de conduite inappropriée.

20        La nature et la gravité de la conduite inappropriée ou de l’omission détermineront si cela constitue un abus de pouvoir. Voir Tibbs, au paragraphe 66.

A.      Le défendeur a-t-il abusé de son pouvoir dans son évaluation des qualifications de la personne nommée?

21        L’énoncé des critères de mérite (ECM) établi pour cette nomination intérimaire présentait les qualifications essentielles, qui comprenaient les éléments suivants :

[Traduction]


CONNAISSANCES

  1. Connaissance de la législation, des politiques et des procédures relatives aux exigences en matière d’intégrité et de sécurité de la base de données à la GRC
  2. Connaissance de la RNDS et de la Loi sur l’enregistrement de renseignements sur les délinquants sexuels connexe

22        Le Comité d’évaluation a mis au point un examen oral composé de 17 questions, dont une seule portait sur les qualifications relatives aux connaissances essentielles en lien avec les politiques et la législation qui ont mené à la création du RNDS. Une deuxième question relative aux connaissances demandait aux candidates de décrire l’intégrité et la sécurité des bases de données, mais je considère qu’il s’agit davantage d’une question relative aux technologies de l’information que d’une question portant sur le fond du RNDS.

23        Compte tenu de cette conclusion, dans l’ensemble du processus d’évaluation, la question Q3, figurant à la deuxième page des questions d’entrevue, était la seule question qui visait à s’assurer que les candidates avaient des connaissances de travail adéquates en ce qui concerne les politiques et la législation, lesquelles étaient la seule raison de l’existence du poste qui devait être pourvu.

24        Mis à part la plaignante, la seule autre personne appelée à témoigner était Lisa Cheung, qui a été citée par le défendeur. Elle a 25 années d’expérience dans la fonction publique et a passé les 2,5 dernières années en tant que gestionnaire du personnel administratif. Mme Cheung s’est présentée comme étant une professionnelle accomplie. Elle était un excellent témoin, puisqu’elle avait des souvenirs clairs des événements en question et qu’elle a fourni des réponses claires et convaincantes aux questions posées par les deux parties.

25        Lorsqu’on lui a présenté les notes d’entrevue, Mme Cheung a reconnu que Mme Rhodes avait déclaré, en réponse à la Q3, qu’elle n’était pas certaine de la réponse et qu’elle l’avait simplement devinée.

26        La plaignante a indiqué dans son témoignage non contredit que, comparativement à sa propre réponse très détaillée à cette question, la très brève réponse de Mme Rhodes à la question Q3 était incorrecte sur le plan des faits.

27        Après avoir établi que Mme Rhodes avait répondu par une supposition incorrecte à ce que j’ai estimé être la seule question de fond, dans l’ensemble de l’examen, qui portait sur les connaissances, l’audience a ensuite porté sur l’évaluation descriptive écrite que Mme Cheung a rédigée pour résumer l’évaluation de chaque candidate. Lorsqu’on lui a présenté ce document, Mme Cheung a lu la déclaration qui s’y trouvait quant à l’évaluation de la réponse de Mme Rhodes à la question Q3, qui portait sur les connaissances [traduction] : « Hannah est capable d’expliquer en profondeur l’ordonnance d’exemption et l’ordonnance de cessation en ce qui a trait au RNDS et à la législation connexe de la LERDS. »

28        Le fait que la personne nommée ne soit pas en mesure de répondre à la seule question de fond sur les connaissances est un problème dont l’importance est relevée dans la conclusion de l’évaluation descriptive écrite à ce sujet, au moyen de la déclaration suivante [traduction] : « Il s’agit des lois et du règlement d’importance que cette unité utilise au quotidien. »

29        Dans le cadre du contre-interrogatoire plus approfondi sur ce même sujet, Mme Cheung a fait valoir que le comité d’évaluation n’avait pas discuté des réponses des candidates à la question Q3 ou à toute autre question, mais qu’elle a déduit de l’absence de discussions qu’il n’y avait pas de problèmes et que la personne nommée devait connaître les lois et les politiques pertinentes puisqu’elle avait travaillé dans l’unité du RNDS.

30        Mme Cheung a également déclaré qu’elle n’avait pas eu accès à l’évaluation écrite des entrevues des deux autres membres du comité pour l’aider à rédiger l’évaluation descriptive. Elle a également fait valoir qu’il n’y avait ni réponse ni clé de correction pour l’évaluation afin d’aider à déterminer l’exactitude des réponses.

31        Il est important de noter que les notes d’entrevue des deux autres membres du comité d’évaluation n’ont pas été fournies à Mme Cheung pour l’aider à rédiger l’évaluation descriptive et que le défendeur n’avait toujours pas accès à ces notes pour les présenter à l’audience. Même si le défendeur savait depuis le 22 juin 2015 que cette nomination faisait l’objet d’une plainte en vertu de la Loi, il n’a pas été en mesure d’obtenir les notes d’entrevue dans les 21 mois qui ont suivi ni de les présenter à l’audience.

32        Je tire une conclusion défavorable de ce fait troublant et, compte tenu de la preuve dont je suis saisi, je me questionne à savoir si les deux autres membres du comité ont pris des notes pendant les entrevues.

33        Lorsqu’on lui a demandé de fournir une justification à l’appui de la nomination de Mme Rhodes, Mme Cheung a dit que l’unité que la personne nommée aurait à gérer comprenait quatre analystes chevronnés et trois postes vacants. Elle a expliqué que le gestionnaire principal de l’unité, le sergent Felker, était d’avis qu’il était très important que la personne nommée ait les qualités personnelles nécessaires pour former le nouveau personnel et les intégrer à l’unité étant donné qu’il fallait trois nouveaux analystes pour pourvoir les postes vacants.

34        Mme Cheung a également souligné que le comité avait été impressionné par le fait que Mme Rhodes avait donné des cours de musique à des enfants et par son explication que ces cours lui avaient permis d’acquérir de l’expérience à relever des défis en trouvant des méthodes d’enseignement qui répondent aux besoins de chaque étudiant. Mme Cheung a répété que le gestionnaire responsable de l’embauche était d’avis qu’il était important que la nouvelle gestionnaire de l’unité soit capable de former correctement les nouvelles personnes qui allaient être nommées aux postes vacants de l’unité. Je souligne le témoignage non contredit de la plaignante selon lequel, après la nomination, on lui a demandé d’aider à la formation du nouveau personnel de l’unité.

35        En contre-interrogatoire, Mme Cheung a également souligné qu’elle avait examiné les dossiers du bureau et utilisé une évaluation du rendement de Mme Rhodes pour l’aider à rédiger l’évaluation descriptive, étant donné qu’elle n’avait pas les notes d’évaluation des deux autres membres du comité. Ce fait et l’évaluation en soi n’ont pas été divulgués à la plaignante. Elle a également reconnu que le comité n’avait aucun document qui fournissait une explication à savoir quelle question d’examen ou d’entrevue permettait de répondre à quelle qualification essentielle de l’ECM.

36        Le TDFP a établi il y a quelque temps dans une décision rendue par le président Giguère que « pour être nommée, la personne doit répondre aux qualifications essentielles se rapportant au travail à effectuer » (voir, par exemple, Rinn c. le sous-ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités et al., 2007 TDFP 44, au paragraphe 35).

37        La présidente Ebbs l’a de nouveau confirmé récemment dans Ross, où elle a conclu que la preuve dont elle était saisie ne permettait pas d’établir que les personnes nommées possédaient toutes les qualifications essentielles. Par conséquent, elle a conclu qu’il y avait eu abus de pouvoir dans l’application des critères de mérite. (Voir Patton c. le sous-ministre de la Défense nationale, 2011 TDFP 8, et Ayotte et al. c. le sous-ministre de la Défense nationale et al., 2009 TDFP 21, qui présentent des conclusions semblables.)

38        La plaignante m’a renvoyé à Rochon c. le sous-ministre des Pêches et des Océans, 2011 TDFP 7, aux paragraphes 72 et 73, et a fait valoir qu’il avait déjà été conclu que les erreurs commises par négligence pendant l’évaluation des qualifications essentielles étaient des abus de pouvoir.

39        Le défendeur a cité 25 cas dans son argumentation. Les cas les plus pertinents soulignent correctement qu’un employeur peut établir les qualifications essentielles qu’il estime nécessaires en ce qui a trait à la nature du travail à effectuer et aux besoins actuels et à venir du milieu de travail. Le défendeur remarque également correctement que ce n’est pas mon rôle de réévaluer les candidats. Les deux propositions sont bien établies dans la jurisprudence de la Commission et ne sont pas en cause dans les faits devant moi.

40        Il est en effet bien établi que le gestionnaire responsable de l’embauche a une vaste latitude pour établir les qualifications essentielles et celles constituant un atout adaptées aux besoins opérationnels particuliers de son milieu de travail. L’administrateur général a également une grande marge de manœuvre pour établir les critères relatifs à la bonne personne pour un poste et trouver le candidat qui y correspond le mieux. Cependant, lorsque ces critères sont établis, et lorsqu’il est appelé à en rendre compte, le défendeur doit être capable de démontrer que le critère a été évalué et satisfait.

41        En particulier, le défendeur a affirmé que cette Commission ne devrait pas intervenir en l’absence de preuve d’erreurs graves, d’omissions ou de conduite inappropriée, comme l’a établi le TDFP dans Portree c. l’administrateur général de Service Canada et al., 2006 TDFP 14, au paragraphe 52.

42        Le défendeur a également fait valoir que je devrais conclure que le comité d’évaluation a jugé que les réponses de la personne nommée étaient plus complètes, que l’explication figurant dans l’évaluation déposée en preuve était plus directe et raisonnable, et que la preuve démontrait le processus utilisé par le comité pour obtenir un consensus dans l’évaluation des candidats et établir les notes, conformément à Glasgow c. le sous-ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et al., 2008 TDFP 7, au paragraphe 70.

43        Le défendeur a affirmé que le seuil pour conclure à un abus de pouvoir est élevé et que je dois juger qu’une transgression grave a eu lieu pour soutenir une conclusion d’abus de pouvoir (voir Portree, au paragraphe 46, qui est fondé sur Tibbs).

IV. Conclusion

44        La preuve devant moi a établi que le défendeur n’a pas adéquatement évalué les critères de mérite. La personne nommée ne possédait clairement pas toutes les qualifications essentielles établies. Le défendeur ne pouvait pas présenter les notes d’entrevue des deux experts en connaissances techniques du comité d’évaluation. Les membres du comité d’évaluation n’ont pas discuté de leurs conclusions à la fin des entrevues. Contrairement aux dispositions de la Loi, la personne nommée ne possédait pas les qualifications essentielles relatives aux connaissances pratiques solides de la législation et des politiques qui dictent les opérations du RNDS. Le comité n’a même pas discuté de la réponse clairement incorrecte à la question sur les connaissances qui était liée à une qualification essentielle (même si le comité n’a pas consigné ce lien, j’accepte le témoignage à cet égard). Cette question aurait dû faire l’objet de discussions et faire en sorte de conclure que la personne nommée ne soit plus prise en compte aux fins de nomination.

45        Compte tenu de mes constatations, qui sont fondées sur une preuve claire et convaincante, je conclus que la plaignante a établi, selon la prépondérance des probabilités, qu’il y a eu un ensemble d’erreurs graves et d’omissions dans le processus de nomination de Mme Rhodes, qui constituait un abus de pouvoir dans l’application du mérite.

46        Dans ma détermination qu’il y a eu abus de pouvoir, je souligne la preuve claire et convaincante quant à la nature flagrante des erreurs et des effets importants qu’elles ont eus sur le résultat du processus de nomination. Je souligne également l’importance des fonctions du poste en question dans cette affaire. Si je devais conclure que ces erreurs graves ne constituaient pas un abus de pouvoir, comme le suggère le défendeur, j’estime que la confiance du public envers le fonctionnement du registre des délinquants sexuels pourrait être érodée, et que ce registre est un outil important de nos efforts en matière d’application de la loi pour protéger les citoyens des individus dangereux qui sont assujettis aux exigences du registre.

47        Pour ces motifs, la Commission rend l’ordonnance qui suit :

VI. Ordonnance

48        Je conclus qu’il y a eu abus de pouvoir dans le processus de nomination en question.

49        J’ordonne au défendeur de révoquer la nomination intérimaire de Hannah Rhodes, au poste de superviseure du Registre national des délinquants sexuels (nomination 15-RCM-ACIN-P-E-SUR-ISOC-MCS-51651).

Le 26 juin 2017.

Traduction de la CRTESPF

Bryan R. Gray,

une formation de la Commission des relations de travail et de l’emploi dans le secteur public fédéral